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金准PPP观察专栏 | 优化设计 注重项目可行合理

发布日期:2017-10-19 编辑:徐亮 来源:886868九五至尊vi

优化设计 注重项目可行合理

 

文|徐亮  北京886868九五至尊vi有限责任企业顾问

PPP项目准备阶段的方案设计应努力着眼项目操作的可行性和合理性,并针对可能的政策调整预留应对空间

PPP项目投融资、建设、运营所涉及的工作繁杂,项目准备阶段的方案设计,虽无法穷尽对未来项目实施各具体环节及其变化的预估,但仍应努力着眼项目操作的可行性和合理性,并针对可能的政策调整预留应对空间。

我结合某地级市河流综合治理PPP项目工作,就PPP方案设计阶段具有典型性的问题略做思考探讨,抛砖引玉。

 

项目简况

某地级市某河流域综合治理PPP项目(系亚洲杯下注第三批PPP示范项目,下简称“本项目”),现已顺利完成社会资本采购,进入项目建设阶段。该项目总投资约30亿元,拟对13公里河道进行综合整治。项目建设期为4年。

本项目系非经营性基础设施,回报机制属于典型的政府付费类,相比于国内PPP领域类似项目,基本交易结构并无特别之处,具体为:政府方实施机构通过招标采购选定的社会资本与政府方指定主体合资设立项目企业,后者作为项目法人实施项目投融资、建设与运营维护;政府方在建设期和运营期内由实施机构牵头开展绩效考核,利用纳入预算的市本级财政资金,基于绩效考核综合结果向项目企业按约定支付“可用性服务费”和“运维绩效服务费”。其中“可用性服务费”是指工程符合竣工验收条件后,政府基于建设期绩效考核就工程初始投资的回收和回报在约定的运营期内向项目企业安排的分期付费,“运维绩效服务费”是指政府方就运营期运维服务绩效考核而向项目企业安排的服务费用。

 

完善“可用性服务费”的调价机制

按“可用性服务费”在实际应用中体现的概念,决定了这类PPP项目在运营期初势必需要根据项目的实际总投资额对项目采购时所确定的可用性付费额进行一次性调整。国内实践领域的常见做法有:一是设计一个形式为“F(可用性服务费报价,实际总投资额)”的函数模型(包含若干给定系数)进行调整核算;二是除政府审核的工程变更外,原则上不对“可用性服务费”报价作出调整。

上述第一种模式的F函数所包含的系数为固定值,核算操作简便,但大家判断,实际总投资额的变动会导致项目各项内部收益率指标的变动,虽然影响机制比较复杂,但不能排除存在社会资本方的寻租空间;后者的实质是将项目投资控制的主要责任交给了社会资本方,大家理解,这种操作的前提至少是项目达到了一定的设计深度,具备以相对可靠的概预算数据作为采购报价基础。

鉴于本项目PPP采购时暂未获得初步设计批复,大家采取了由政府主导投资成本控制权,采购时的服务费报价仅用于评标比选及确定成交内部收益率水平的运作方式。一方面细化了政府方对于项目投资各类成本的审计核定原则,另一方面制定了基于政府未来所审定的总投资额对可用性付费额进行调整的具体核定办法。

大家注意到,为合理设定投资控制机制,在其他一些项目案例中,结合项目所在地建设行政管理的政策或惯例,采用设定“降造率”、“总价包干率”等标的的方式,也能够实现通过发挥社会资本专业优势有效控制工程投资、预防概预算超支和节约财政支出等目标。

 

优化“专项建设基金”参与项目考核

本项目PPP准备阶段,恰逢国家所推出“专项建设基金”的落地高潮期。

本项目启动伊始,政府方即已确定专项建设基金将以股权方式参与项目;该基金的收益要求为每年按1.2%的股息率获得优先股利,退出方式则是定期向政府方出资主体逐步转让股权,后者按约定支付股权回购对价(资金来源为市本级财政向政府方股东增资)。

对于如何将专项建设基金无缝嵌入PPP运作体系,大家进行了以下探索:一是将该基金作为PPP项目的既定招商条件,定位为独立于政府方出资主体之外的股权出资方,且特别注意在采购标的核定时,对社会资本出资部分的资本金IRR进行了单独核算;二是鉴于该基金股权投入将形成本项目长期资产,因此大家将该基金退出时需要政府方出资主体支付的回购资金也纳入到市财政针对本项目的PPP支付义务和财政承受能力论证范畴,另外政府方核定项目“实际总投资额”时,将扣减该基金股权出资总额后作为核算“可用性服务费”实际支付额的依据,以避免政府重复支出;三是项目企业治理结构、决策机制、分配机制安排上,始终保持社会资本方的实际控制权,使其不随基金逐步退出、政府出资主体股权比例不断增加而发生实质性变动。

事实上相比于股权参与方式,专项建设基金若以债权方式投入PPP项目,上述复杂的项目结构或将得以大大简化:一是基金、政府出资主体、项目企业之间借款与本息偿还的资金流转关系清晰化,二是避免了股权频繁变动带来的重复性工作和复杂的企业治理设计,三是使财政不必考虑如何安排专项资金给政府方出资主体(用于回购基金股权),代之完全以可用性服务费形式支付给项目企业即可。

股权参与方式在基金收益的获取环节也存在问题。纯政府付费类项目的财务特点决定了PPP合作前中期各年度无法产生足够的利润以供基金股东分配,虽然专项建设基金提出该等情形下须由政府出资股东承担“补足”股息支付义务,但具体承担方式、支付形式、多出来的税费成本等,有关金融机构均未有深入的考虑。基于上述经验教训,据了解专项建设基金在本项目所在省后续的相关项目更多地采用了债权方式操作。

由此可见,“专项建设基金”及未来类似的投资支撑政策如何在PPP项目层面落地,尤其在国家严控政府债务规模、严禁政府兜底PPP项目回报的大环境下,如何合规、合理对其加以高效利用,保障各方利益,值得政府、社会资本、金融机构和咨询顾问共同探讨。

 

审慎处理涉税问题

在深化财税体制改革特别是“营改增”的大背景下,税收政策对于PPP项目实践是重要且敏感的影响因素。遗憾的是,虽然业界时有呼吁,但与PPP相适应的税收政策迟迟没有系统性出台。同时,大量PPP项目的咨询经历使大家深感,各地税务机关对于PPP模式的理解认识和税收政策运用的差异也比较大。

这里仍以“可用性服务费”为例对其增值税处理方式做简单探讨。首先 “可用性服务费”与社会资本方“销售商品或提供服务”相关,且不符合“政府补助”的“无偿性”原则,因此应按照“收入”而非“政府补助”来探讨增值税及所得税等税收问题。

而PPP项目中社会资本方所从事的投融资、建设管理、运营维护等行为性质在税法体系下如何界定,对于确定税收适用政策至关重要,大家在营改增试点政策体系内,就较难找到比较吻合的应税行为与之相对应。实践中,以本项目所在地为代表的一些地方的国税部门认为,存在“可用性服务费”的PPP模式应视为项目企业向政府提供建筑服务,因此项目企业获得的“可用性服务费”适用11%的增值税率。这种理解值得商榷,至少客观上绝大多数PPP项目企业仅是作为项目法人承担建设管理责任,并没有取代工程承包单位而直接开展“自行建造”。

再看“销售额”的确定问题。根据亚洲杯下注PPP中心《PPP项目会计核算案例》、《PPP项目会计核算方法探讨》所提出的建议,参考企业会计准则说明第2号,本项目投资宜确认为金融资产,项目企业在合作期内获得的“可用性服务费”现金流入,应按相关规则仅将其中一部分确认为利息收入。这是否意味着“可用性服务费”适用于“按差额确定销售额”的情形?当然以上只是参考有关BOT项目的会计准则说明的会计处理方案,税法如何认定,暂没有明确结论。

回到本项目方案设计中,在PPP项目所适用税收政策暂不明细的情况下,大家对本项目“可用性服务费”收入全部确定为“销售额”并按11%的税率计算销项税,据此设定采购标的。在现行分税体制下,这种处理对本级财政一般预算收支的影响是显而易见的。为此,大家在实施方案和PPP合同中也专门约定了出现税收政策变更后的政府付费调整机制,以期在稳定社会资本方收益水平预期的同时,降低本级财政支付压力。

原文发表于《中国投资》2017年9月刊PPP观察专栏

 

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